L'acte administratif unilatéral (AAU)

L’étude de l’acte administratif est très vaste. Dans cet article,  je ne vais vous donner que l’essentiel, du moins selon moi, vous pourrez  par la suite le développer pour  comprendre d’avantage. Cet article sur l’acte administratif unilatéral faisant partie des moyens d’actions de l’administration portera sous deux angles. Je vais d’abord évoquer  la notion de l’acte administratif unilatéral, puis, par la suite le régime des actes administratifs unilatéraux.

L'acte administratif unilatéral/Photo Actu-Droit

La notion de l’Acte Administratif Unilatéral :

Un acte administratif :

D’abord qu’est-ce qu’un acte administratif ?

Un acte administratif est un acte juridique fait dans le cadre de l'administration et dans un but d'intérêt général. D’où l’on peut avoir acte unilatéral (objet de l’étude) et le contrat administratif.

Il est primordial de comprendre ce que c’est qu’un acte administratif unilatéral, car cet article tourne autour  de lui. Par définition, je dirais qu’un acte administratif unilatéral  est une  manifestation de volonté émanant d’une autorité administrative en vue de définir la situation juridique des personnes qui en sont les destinataires sans que leur consentement ait été préalablement recueilli. Mais ces personnes destinataires peuvent le contester par la voie du recours pour excès de pouvoir.

L’auteur de l’acte administratif unilatéral :

De qui émane un tel acte administratif (une telle décision) ?

L’acte administratif unilatéral peut être fait au niveau national par le président de la république (notamment pour les décrets délibérés en conseil des ministres), le premier ministre (il dispose du pouvoir d'exécution des lois) et les ministres (par le biais des pouvoirs réglementaires par délégation du 1er ministre). Au niveau local, nous avons : - Le maire plus le conseil municipal de la commune (pouvoir réglementaire) : le maire prend des  arrêtés de police, exécute des  lois etc. - Le conseil général plus  le président du conseil général - Le conseil régional plus  le président du conseil régional -Les  préfets prennent les décisions des AAU -Et des personnes privées (qui sont chargées d'une mission du service public) – 15/01/68 arrêt Barbier.

Différentes formes de l’acte :

La forme la plus courante est l’écrit. Mais, il peut parfois être implicite (si l’administration garde le silence). Par exemple quand l'administration ne répond pas à un administré, c'est qu'elle approuve la demande (déterminé par des textes), ou souvent le contraire c’est-à-dire le rejet. Il peut aussi être un acte administratif verbal (exemple : feu rouge, « circulez, y'a rien à voir »...

Remarque : L'acte administratif doit être élaboré selon certaines procédures qui doivent être respectées. Ex : différents textes imposent à l'administration de prendre un acte après avoir consulté un organe  consultatif. Si une administration ne respecte pas, le juge peut annuler (ou non) l'acte administratif.

Les  catégories de l’acte administratif unilatéral :

Parmi ces catégories, nous avons des actes unilatéraux exécutoires ou  non exécutoires (les mesures ne faisant pas grief [une expression désignant, la terminologie du recours pour excès de pouvoir, les actes administratifs de nature  à produire par eux-mêmes des effets et contre lesquels ce recours est ainsi recevable])

Les actes administratifs unilatéraux exécutoires :

On distingue les actes réglementaires qui définissent une situation générale, des actes non-réglementaires qui se composent en majorité des décisions individuelles, des décisions collectives et les décisions particulières.

Les  AAU réglementaires : (– décrets, arrêtés, délibérations des assemblées des collectivités locales – ont une portée générale et impersonnelle)

Ils ne s’adressent pas à des personnes nommément désignées. Différentes autorités peuvent les prendre. Les décrets sont l’œuvre du président de la République ou du Premier ministre. Les arrêtés ont pour auteur les ministres, les préfets, les maires, les présidents de conseil général ou régional ;

Les AAU non réglementaires : Ils concernent une ou des personnes nommément désignées (ex : permis de construire, refus de titre de séjour, arrêté de nomination…).

On parle alors d’actes individuels. Ils peuvent être l’œuvre de toute autorité administrative, à condition toutefois qu’ils présentent bien un caractère décisoire (exemple contraire : le courrier d’une autorité administrative rappelant à un administré les conditions pour bénéficier d’une prestation n’est pas un AAU).

Les actes administratifs unilatéraux non exécutoires :

Les  actes préparatoires et d'exécution de la décision : 

(avis d'un organe consultatif, projets, renseignements et autres enquêtes). Ainsi un communiqué par lequel un premier ministre rendait public un tracé pour le TGV a été jugé comme sans effet juridique et comme devant être regardé comme une simple déclaration d'intention du Gouvernement (Conseil d’État, 9 décembre 1988, Ville d'Amiens).

Les circulaires : Elles sont un instrument de circulation de l'information entre les services centraux d'un ministère d'une part, et les services extérieurs d'autre part. Ainsi jugé par Ymbert (Mœurs administratives de 1825), la circulaire est une maladie organique de l'Administration. Par principe la circulaire est un acte interprétatif. Or dans la pratique, il est de plus en plus fréquent que des circulaires contiennent des éléments à caractère décisoire. Elles sont alors créatrices de droit. Il faut noter que l'ancienne distinction issue de la jurisprudence Notre-dame du Kreisker conserve une grande importance, dorénavant en dehors de la recevabilité du recours.

Aujourd'hui, c'est une nouvelle distinction qui est appliquée par le Conseil d'Etat. Dans un arrêt du 18 décembre 2002 dit "Duvignères", le Conseil d’État abandonne la distinction entre circulaire réglementaire et circulaire interprétative au profit d’une nouvelle distinction entre circulaire impérative et circulaire non impérative, que l’on appelle aussi circulaire indicative.

Les directives : constituent une troisième catégorie d'actes ne pouvant faire grief. Elles se définissent comme des normes d'orientation adressées par une autorité administrative, dans l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire, à ses subordonnés afin de fixer une ligne de conduite et assurer la cohérence de leur action. Moins qu'un ordre mais plus qu'un vœu, l'hybridité intrinsèque de tels actes relevant tant d'une logique impérative que d'une logique incitative n'est pas sans rappeler les directives de la communauté européenne : comme ces dernières, la directive administrative est ferme sur les résultats à atteindre et souple quant aux moyens pour y parvenir.

Et enfin, les mesures d'ordre intérieur (MOI), Elles sont destinées à régir l'organisation et le fonctionnement interne des services : la vie intérieure des services selon l'expression de Maurice Hauriou. Elles n'ont donc en principe comme toujours aucune force obligatoire pour les administrés et sont insusceptibles de recours en excès de pouvoir. En droit français, l'acte administratif unilatéral est l'acte administratif pris par une personne publique ou une personne privée disposant d'une mission de service public, créant des droits et obligations à l'égard des administrés et qui est rattaché à une activité administrative. On l'oppose au contrat administratif.

Il arrive parfois qu’un  administratif unilatéral  soit pris par des personnes privées, ces personnes peuvent être des personnes chargées de gérer un service  public ou non (ne gérant pas de service public)

Pour fermer cet angle (de la notion), il faut retenir qu’en principe, ce sont les actes des personnes publiques qui sont appelé des actes administratifs, comme les principes ont souvent des exceptions donc, nous diront que par exceptions des actes administratifs non règlementaires qui émanent des personnes publiques peuvent être des actes de droit privé pour  la gestion d’un  service public à  caractère industriel et commercial ou dans la gestion d’un domaine privé.

Après une compréhension de la notion de l’acte, je vais un peu m’intéresser  à son régime, aussi très large car si, je voulais tout étudier ça prendra  des pages et des pages. Mais comme je l’ai dit à l’introduction,  je ne vais faire que donner le minimum.

Par régime, il faut noter, l’élaboration des actes administratifs unilatéraux où nous avons les règles de compétences, les règles de procédure, et les règles de forme. Ensuite nous avons leurs effets, qui passent d’abord par l’entrée en vigueur de ces actes administratifs unilatéraux, et la non-rétroactivité de l’acte. Enfin, comme plusieurs actes ou textes  juridiques,  sa disparition. Cette disparition demande d’abord des précisions terminologiques, ensuite l’abrogation et le retrait des actes.

Mais je vais me focaliser sur les deux derniers évoqués dans le régime à savoir les effets et la disparition des actes administratifs unilatéraux.

Les effets des actes administratifs unilatéraux :

L'acte administratif unilatéral est parfait d'un point de vue juridique dès qu'il est signé par l'autorité administrative compétente. Cependant, il ne va produire des effets de droit à l'égard des administrés que lorsque ceux-ci vont en prendre connaissance. Comment ? Par sa publicité et sa notification  qui passe par son entrée en vigueur, ainsi que le principe de la non-rétroactivité de l’acte.

L'entrée en vigueur de l'acte administratif unilatéral :

Cette distinction n'est pas absolue, ainsi certains actes peuvent être les deux. De plus, certains actes sont soumis à un régime juridique qui emprunte aux deux catégories. Si la validité (c'est-à-dire sa régularité juridique) d'un acte administratif s'apprécie dès sa signature, son opposabilité (c'est-à-dire sa capacité à produire des effets juridiques à l'égard de personnes) ne s'apprécie qu'une fois ces destinataires informés par une publicité adéquate. 

L’opposabilité est subordonnée à la publication: ainsi, les décrets doivent être publiés au Journal Officiel, des ministères disposent de Bulletins Officiels pour accueillir leurs arrêtés et circulaires, les actes des départements doivent être publiés au Recueil des actes administratifs disponible dans chaque préfecture, les arrêtés municipaux doivent être publiés dans le Bulletin municipal et affichés sur des panneaux spéciaux. L'ordonnance n°2004-164 du 20 février 2004 "relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs" accorde au Journal Officiel électronique la même valeur que la version papier, renvoyant au Conseil d’État le soin de définir une liste d'actes administratifs dont la publication au J.O électronique suffit pour permettre l'entrée en vigueur.

Pour les actes individuels, l'opposabilité est subordonnée à la notification de la décision à l'intéressé par lettre avec accusé de réception. Cependant, certains actes demandent des publicités complexes combinant notification aux intéressés et diverses publicités à l'égard des tiers (ainsi des permis de construire, notifiés aux intéressés, affichés en mairie et sur les terrains visés). Dans l'arrêt Cour européenne des droits de l'homme, 1992, Geouffre de la Pradelle, la juridiction européenne condamna la France en partie pour l'obscurité et l'incohérence de ses règles de publicité des décrets de classement de site.

La non-rétroactivité de l’acte :

L'entrée en vigueur ne peut être en principe rétroactive (Conseil d’État, 1948, Société du journal l'Aurore : la non rétroactivité des actes administratifs est un principe général du droit) : les actes administratifs unilatéraux ne décident que pour l'avenir, afin d'assurer la sécurité juridique des administrés. Le principe connaît de rares exceptions : les décisions de retrait, les décisions prises pour pallier les effets d'une annulation pour excès de pouvoir (par nwature, elle est rétroactive le plus souvent), les décisions prises en application de lois rétroactives.

Une foi que l’acte entre en vigueur, il demande l’exécution de quelque chose, qu’il soit adressé à une personne ou un groupe de personne. Parfois après son exécution, elle est demandée à disparaitre. 

La disparition de l'acte administratif unilatéral :

La disparition de l'acte administratif peut être due à la disparition de l'objet de l'acte, au décès de son destinataire. Elle peut résulter de son annulation pour illégalité par le juge administratif (le juge de l'excès de pouvoir) ou par le supérieur hiérarchique. Elle peut enfin résulter de la survenance du terme exprimé dans l'acte. On parle alors d’une disparition hors la volonté de l'administration.

Par contre, L'administration peut retirer un acte de l'ordre juridique par deux moyens : l'abrogation qui ne fait disparaître que l'acte pour l'avenir ; le retrait, plus exceptionnel qui entraîne la disparition rétroactive de l'acte qui dès lors est considéré comme n'ayant jamais existé.  On parle alors de la disparition de l'acte administratif par la volonté de l'administration.

L'abrogation : est le procédé normal de l'administration. Elle peut être expresse (elle doit alors être prise par un acte contraire) ou tacite. En vue de concilier le principe général du droit de la mutabilité des actes administratifs avec celui de la sécurité juridique, le juge administratif a rappelé la nécessité d'édicter le cas échéant des mesures transitoires entre la réglementation abrogée et la nouvelle réglementation (Conseil d’État, 2006, Sté KPMG).

Le retrait : Encore plus attentatoire au principe de la sécurité juridique, il permet, comme l'annulation d'un acte par le juge, d'effacer rétroactivement les actes administratifs. De fait, il fut conçu comme un moyen de faire l'économie d'une future et probable annulation contentieuse, ses délais étant primitivement enfermés dans ceux du recours contentieux.

par Mamadou Koné